欧盟委员会发布旨在加强经济安全的新计划
概述
动态：2024年1月24日，为加强欧盟（EU）的经济安全，欧盟委员会（EC）发布了包含五项全新举措的一揽子计划（“一揽子计划”）。该一揽子计划在未来可能会增加欧盟市场的“围墙式”格局，扩大对外国直接投资的控制，并可能对欧盟成员国的对外投资亦施加新的限制。
背景：2023年6月欧盟公布的“经济安全策略”正式确立将确保经济安全作为欧盟的政策重点。该政策呼吁优化部署诸如外国直接投资（FDI）审查和出口管制等方面的现有工具以及进一步采用新工具，从而防范欧盟面临的经济安全风险。此次的一揽子计划正是上述政策付诸实施的第一步。
展望：一揽子计划暂时未对现行规则做出修改。除非欧盟委员会进一步提出相应的立法提案，计划中的四项举措都不会促成硬性法律的出台。相反，一揽子计划只是提出了有关整体修订欧盟FDI框架的硬性法律提案；并且随着即将于2024年6月进行的欧洲议会选举的临近，上述法律提案也不太可能在短期内作为正式法律颁布实施。同时，欧洲议会选举以及由此带来的欧盟委员会变动亦意味着，一揽子计划中所公布的政策方向究竟能否在2024年过后得到延续尚未有定数。
确保经济安全已成为欧盟近年来一项新的政策重点。
围绕三大支柱构建的欧盟经济安全举措旨在通过下列具体措施，提升欧盟的竞争力，防范相关风险，并与尽可能多的国家建立伙伴关系，推进共同的经济安全利益：(i) 统一整个欧盟地区的外国投资审查工作；(ii) 加强出口管制协调；(iii) 扩大针对某些技术领域的对外投资管制；(iv) 增加给予某些技术的研发支持；以及 (v) 提升国家和行业层面的研究安全。如果上述举措付诸具体实施，其中所设立的种种义务将会对欧盟内外的众多企业产生影响。
统一整个欧盟地区的FDI审查工作
现行的欧盟FDI框架给欧盟各成员国留出了极大的自由裁量空间，各成员国可自行决策是否开展外国投资审查、须接受审查的经济领域类型、哪些交易构成须申报交易、管辖的标准以及相关的审查程序。在为通过一揽子计划中有关FDI框架的提案所举行的磋商中，参与磋商的若干企业协会突出强调了现行的FDI审查机制给对欧盟投资所造成的不确定性和阻碍。这些企业协会呼吁统一相关程序，强化正当程序，并为主管机构划拨相应资源，以确保有效、高效的投资审查。
一揽子计划包含一项旨在统一各成员国投资审查规则的新的欧盟外国直接投资（FDI）框架提案。如果获得通过，该提案将要求全部27个欧盟成员国均建立在交割前开展外国投资审查的相应机制，届时欧盟审查制度的数量（目前为22个）将显著增加。此外，欧盟委员会还在一份最低限度清单中列出了一系列投资领域，对这些领域进行的投资在欧盟所有国家内都必须接受审查（包括绿地投资，但某些公司内部交易不在审查范围之列）。该投资领域清单在10个被认定为对欧盟经济安全“至关重要”的技术领域（包括半导体、人工智能、量子技术和生物技术等，相关内容可参见我所2023年10月的法律快讯）基础上，又做出了进一步扩充。
尽管欧盟委员会的这项提案所声明的宗旨是统一各成员国国内相关规则，例如明确须开展投资审查的最小行业范围等，但大部分提案内容还是与机构间的程序及协调有关。提案并未解决各成员国FDI审查制度之间现存的所有分歧，例如在管辖标准、审查时限或正当程序考虑因素方面的分歧。因此，各成员国还将保留较大的自由裁量权，可自行设定构成应申报事项的申报标准，确定不同的审查程序和时限，以及要求在未列入欧盟框架的领域进行的投资亦必须取得授权。
出口管制和对外投资
在出口管制方面，欧盟委员会提议在现有的多边出口管制制度的相应要求基础上，进一步扩充欧盟《两用物项出口管制条例》规定的必须取得出口授权的物项清单。欧盟委员会希望在短期内完成此举，但目前尚未就该问题制定正式的立法提案。此外，欧盟委员会亦寻求加强欧盟与各成员国之间的出口管制协调，并且还计划将《两用物项出口管制条例》的评估时间提前至2025年初（而非2026年和2028年），从而为修改该条例铺平道路。
在欧盟国家对外投资方面，与美国一项类似举措（详细内容可参见我所2023年8月的法律快讯）相呼应的是，该一揽子计划提出了一项关于通过欧盟对外投资管制规则的政策举措。作为迈出的第一步，欧盟委员会已经启动了相关公共意见征询（时间截至2024年4月），以了解如何通过现有工具降低欧盟对外投资的相关风险，或者是否有理由在欧盟或国家层面进行额外相关立法。然后，欧盟委员会还将建议各成员国审查自2019年以来达成的某些对外交易。在此之后，欧盟委员会最终将会提出关于管制对外投资的具体规则。
研究
为应对复杂地缘政治背景下研究和创新方面的薄弱环节和漏洞，欧盟委员会提出了一项欧盟理事会建议提案，为各成员国以及研究创新领域提供更多的明确性、指引和支持。具体而言，欧盟委员会建议各成员国：(i) 相互合作，加强欧盟研究安全；(ii) 与研究资助组织建立联系（例如，以确保将研究安全纳入考虑范围，以及确保对存在危险信号的研究项目进行风险评估）；(iii) 为研究实施组织提供支持（例如，实施风险管理程序）；以及 (iv) 支持欧盟层面的相关行动（例如，建立欧洲研究安全专业技术中心）。
此外，欧盟委员会目前正在围绕在欧盟层面对具有军民两用潜力的技术进行研发支持开展公共意见征询。欧盟委员会希望通过此举，考虑扩大欧盟现有相关计划（包括“地平线欧洲”或“欧洲防务基金”），将“地平线欧洲”计划的部分用途调整为非民用应用，以及/或创建新的欧盟工具，为开展带有军民两用潜力的研发工作提供资金。
下一步行动
一揽子计划仅包括一项关于修订欧盟FDI框架的立法提案，其他剩余举措均不会促成硬性法律出台，除非欧盟委员会进一步提出相应立法提案。此外，即将于2024年6月举行的欧洲议会选举有可能扰乱一揽子计划的具体实施。首先，根据欧盟各机构在未来几个月可能通过的相关程序，关于修订欧盟FDI框架的立法程序至少会因选举而中断。此外，考虑到欧洲议会的选举结果及其带来的欧盟委员会变动，一揽子计划所公布的政治方向究竟能否在2024年过后得到延续尚未有定数。
四项要点
- 欧盟FDI框架提案要求全部27个欧盟成员国均建立交易交割前审查机制，对非欧盟企业在半导体、人工智能、量子技术、生物技术等特定领域内的投资进行审查，而且这些特定领域对于所有欧盟国家而言均是相同的。
- 欧盟委员会考虑在多边出口管制制度的现有要求基础上，进一步扩充欧盟两用物项清单。同时，欧盟委员会还寻求加强欧盟与各成员国之间的出口管制协调，并计划将《两用物项出口管制条例》的评估时间提前至2025年初，为修改该条例铺平道路。
- 欧盟委员会已推出一项关于对外投资管制的政策倡议。但截至目前，欧盟委员会只是就该事项启动了公共意见征询，但此举最终有可能促成一项关于管制对外投资的立法提案。
- 欧盟委员会提议欧盟理事会通过一项关于启动欧盟科技研究安全合作的动议。同时，欧盟委员会正就在欧盟层面对具有军民两用潜力的技术研发提供支持这一议题开展公共意见征询。
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