对外投资审查的发展：美国和欧盟启动相关措施

2025年1月15日，欧委会发布了一项旨在规制境外投资的建议书，作为其在2023年夏季首次推出的更为广泛的经济安全策略的一部分。建议书以欧委会2024年1月发布的对外投资白皮书（请参见我所2024年2月的评论文章：欧盟委员会发布旨在加强经济安全的新计划）和2024年7月的公众咨询结果为基础，旨在支持欧委会提议的监控和评估对外投资的分步行动。

欧盟建议书呼吁欧盟成员国对欧盟投资者在第三国进行的境外投资进行全面审查，特别是在半导体、人工智能和量子技术这三个战略领域。其鼓励欧盟成员国确保此类投资不会损害欧盟的战略利益或技术领先地位。欧委会呼吁各成员国当局加强合作，评估潜在风险，保障经济安全，以保护欧盟的战略利益，并保护敏感技术免受外国控制或影响。

虽然根据欧盟法律，建议书并不具备法律约束力，但其往往作为影响成员国行为或鼓励成员国与欧盟目标保持一致的工具，就如何实现某些目标提供指引、最佳做法或建议。因此，即使法律上并不要求欧盟成员国遵循某项建议，欧委会的权威性及其建议的政治意义也可确保成员国自愿响应这些建议，例如调整本国政策或采取其他适当行动等。

欧盟的这一举措与美国对外投资行政令（请参见我所2023年8月发布的快讯：拜登政府针对美国对华投资颁布行政令，引发各界关注）相一致，后者确定了同样的三类国家安全相关技术和产品：半导体与微电子、人工智能和量子信息技术。美国财政部于2024年10月28日发布了一项最终规则以执行该行政命令，并于2025年1月2日生效。美国OISP的目标是监管美国人对由美国政府认定对美国国家安全构成威胁的特定技术的境外投资。

尽管美国的OISP和欧盟关于外国投资审查的建议书有某些相似之处，例如它们都侧重于监管和监测相同战略部门的外国投资，但它们在具体框架、目标和机制上却有所不同。

监控范围

如前所述，鉴于相关领域对外投资对国家经济和安全利益的战略重要性，欧盟建议书和美国的OISP都确定了三个高风险技术部门，突出了对外投资评估的必要性：

• 半导体（例如：用于集成电路和其他半导体设计或先进封装设计的电子设计自动化软件相关的任何技术或专有知识）；
• 人工智能（例如：与人工智能系统有关的任何技术或专有知识）；
• 量子科技（例如：与量子计算有关的任何技术或专有知识）。 

然而，欧盟建议书只是敦促欧盟成员国收集信息，评估不同交易可能产生的风险，并向欧委会报告，而美国的OISP已经禁止某些交易（例如，与某些电子设计自动化软件、某些制造或高级封装工具有关的受管辖交易），并对其他交易（例如，未被禁止交易定义涵盖的集成电路设计、制造或封装有关的受管辖交易）规定了申报要求。

交易范围

欧盟建议书要求对以下类型的交易进行审查：并购、资产转让、合营企业、风险投资以及绿地投资。

同样，美国OISP也适用于特定交易，包括收购股权/或有股权、特定类型的债务融资、或有股权的转换、绿地投资或其他形式的企业扩张、合营企业，以及作为有限合伙人或等同于有限合伙人在非美国汇集投资基金中的特定投资。然而，OISP也将某些类型的交易排除在管辖范围之外，条件是此类交易只为美国人提供特定标准的少数股东保护（例如，对特定公开交易证券的投资）。

关于欧盟建议书所涵盖的自然人和法人，其仅是鼓励欧盟成员国审查“欧盟投资者”所做的境外投资，而“欧盟投资者”是指在欧盟居住或设立的自然人或法人。除纯粹的欧盟公司外，如果非欧盟公司通过欧盟法律实体（如欧盟子公司）进行投资，则该公司也在审查范围内。此外，欧盟建议书还包括通过作为投资工具的非欧盟公司（间接）进行的投资，以及在审查期间进行的资产逐步转移和旨在规避安全控制或欧盟制裁的投资。

另一方面，美国OISP规定，任何美国公民或合法永久居民和美国境内的任何人，以及根据美国法律或美国境内任何司法管辖区组建的任何实体，包括任何此类实体的任何外国分支机构，都有义务遵守OISP。重要的是，如果美国人知道与交易有关的相关事实或情况，就会触发其在OISP下的义务。但是，OISP允许美国人以某项交易符合美国国家利益为由，申请豁免禁止或申报要求。

欧盟建议的境外投资审查制度与美国OISP的一个关键区别在于地理覆盖范围。欧盟的投资审查目标主张“国家中立”，因此不排除特定目的地，而美国的OISP则将中国大陆、香港和澳门确定为被关注的国家和地区。美国的限制措施还适用于与受管辖的外国人士的交易，该等人士包括从事特定技术和产品的特定活动的受关注国家的实体，或对此类人士拥有重大控制权的实体，其关键财务指标的50%以上与来自受关注国家的个人有关。此外，欧盟成员国还可根据各个国家的风险概况，与欧盟成员国和欧委会协调，确定审查的优先顺序。

关于时间范围，欧盟建议书敦促成员国审查新的和正在进行的交易，以及自2021年1月1日以来完成的交易，如果成员国发现了具体问题，还可能追溯到更早的交易。而对于美国投资者而言，禁令和申报要求已经得到适用。应申报的交易必须在交易完成后30个自然日内通知美国财政部。

在合规方面，根据欧盟建议书，欧盟投资者可能被要求自愿或强制地提交信息，这取决于每个成员国所采取的方式。相比之下，美国的OISP既规定了披露框架，也规定了对违规行为的处罚。根据美国《国际紧急经济权力法》，违规行为可能会招致民事和刑事处罚。美国财政部可处以民事处罚——以368,136美元（每年根据通胀调整）和交易价值的两倍中较高者为准，并将刑事违规行为移交美国司法部长。美国财政部长可采取行动取消或要求被禁止的交易撤资。如果怀疑有违规行为，美国相关人士可以主动提交自我披露。

欧盟的监控工具和信息收集

欧盟建议书鼓励欧盟成员国实施自愿或强制的交易信息申报。

欧委会还敦促欧盟成员国开始全面收集信息，以评估关键技术领域对外投资交易的风险。这包括有关所涉技术、参与方、所有权、来源国以及投资类型和价值的详细信息。

在欧委会的支持下，预计成员国的评估将侧重于技术泄漏风险和地缘政治因素。

成员国应审查相关交易，并于2025年7月15日前向欧委会提交进度报告，在2026年6月30日前提交关于欧盟建议书执行情况、审查结果和风险评估的最终报告。考虑到各成员国预计需要颁布国家立法，这些建议的投资出境筛查和报告时间表很可能具有挑战性。

结语和未来展望

美国和欧盟的框架都旨在防范政府当局确定的外国投资相关的国家安全风险。虽然美国的OISP最近已经生效，但欧盟的境外投资筛查系统还需要一段时间才能按照欧盟的建议书落实到位。

鉴于对外投资的重要性，对外投资监管的进度可能会继续向前推进。值得注意的是，欧盟的数据显示，从2013年到2022年，欧盟企业在第三国进行了约1.28万笔并购交易（价值1.4万亿欧元）和2.6万笔风险投资交易（价值4.08亿欧元）。美国和英国是此类投资最热门的两个目的地，约占交易数量的一半和总价值的70%。

然而，尽管美国的OISP将中国大陆（连同香港和澳门）作为关注国家和地区，但欧盟建议书中却明确表示了国家中立立场。因此，可以预计，欧盟的境外审查可能要求提供有关在美国和英国进行的大量投资的信息和申报，即使这些国家不太可能是欧盟及其成员国实施境外审查的主要目标。此外，虽然美国和欧盟的境外审查制度只涉及三个领域的技术和产品，但随着时间的推移，这一范围可能会扩大，欧盟近年来的入境投资审查也是如此。

就入境投资监管而言，其在几个欧盟成员国中都是相对较新的做法，它们很少建立长期制度。由于欧盟目前正在提议修改其外国直接投资法规，其中部分规则也可能会发生变化。因此，欧盟国家的公司和政府很快就需要发展知识储备和投入资源，以遵守这些新要求。未来，投资者在跨境投资活动中可能会面临更严格的审查和更多的负担，欧盟各成员国也将扩大筛查系统。美国在投资审查方面领先一步，通过成立美国外国投资委员会（“CFIUS”），对入境投资的审查已经实行了数十年，且已经开始根据最近的OISP对出境投资进行审查。

这两项计划都是在美国政府和欧盟的密切协调下制定的，很可能会根据反馈意见、不断变化的地缘政治因素和经济影响继续完善。